Fiche I-E : La convention territoriale d’exercice

1)      CE QUE DIT LE PROJET DE LOI (Résumé)

NB : les sénateurs ont demandé la suppression de cet article en deuxième lecture du projet de loi.

Les députés ayant le dernier mot nous maintenons notre argumentaire pendant la durée du débat parlementaire, en le faisant évoluer le cas échéant selon les évolutions de la rédaction  du projet de loi.

Objet :

Les conventions fixent les objectifs de rationalisation et les modalités de l’action commune pour chacune des compétences  exercées dans le cadre d’un chef de filât.

–          Les Départements et les régions  doivent élaborer un projet de convention pour chaque domaine de compétence faisant l’objet d’un chef de file. (Convention obligatoire). Un document unique peut tenir lieu de convention et de schéma lorsque la loi impose à ces collectivités  l’élaboration d’un schéma  dans le champ d’une compétence.

–           Un projet de convention peut également être élaboré par les communes et EPCI pour chaque domaine de compétence dont elles sont chef de file. (Convention facultative).

En dehors des compétences concernées par le chef de filât, lorsque une collectivité territoriale élabore un schéma régional ou départemental régissant l’exercice de compétences partagées par plusieurs collectivités territoriales, elle peut élaborer un projet de convention organisant les modalités de l’action commune des collectivités pour cette compétence.

Contenu des conventions :

Chaque projet de convention comprend notamment (liste non exhaustive) :

–              Les niveaux de collectivités territoriales concernés par l’exercice de la compétence

–              Les délégations de compétences entre collectivités

–              La création de services unifiés (entre département et région)

–              Les modalités de la coordination, de la simplification et de la clarification des interventions financières des collectivités territoriales

–              La durée des conventions qui ne peut excéder 6 ans

Approbation et mise en œuvre des conventions :

La convention est soumise à l’avis de la CTAP. La collectivité ou l’EPCI auteur du projet de convention peut  prendre en compte les observations formulées par la CTAP. A l’issu du débat, le projet de convention est transmis au préfet de région et aux collectivités territoriales et EPCI chargées de la mise en œuvre. Ces collectivités  disposent d’un délai de 3 mois pour approuver et signer la convention.

Mesures coercitives :

Si une collectivité ou un EPCI n’approuve pas ou ne signe pas la convention :

  • Elle ne peut procéder ni bénéficier d’aucune délégation dans le domaine de compétence concerné
  • Elle ne peut bénéficier d’aucune subvention d’investissement ou de fonctionnement de la région ou du département (Sauf pour les opérations figurant dans le contrat de plan Etat région).
  • Sa participation minimale au titre de maître d’ouvrage d’un projet est portée à 30% du montant total des financements apportés par les personnes publiques.

Si une collectivité territoriale signataire de la convention ne prend pas les mesures fixées par la convention :

  • elle ne peut bénéficier d’un cumul de subvention de la région ou d’un département pour la mise en œuvre de la compétence concernée (Sauf pour les opérations entrant dans le contrat de plan Etat région).

Si le département et la région ne proposent pas les projets de conventions obligatoires et jusqu’à la date ou ses projets sont proposés :

  • il ne peut être procédé à aucune délégation de compétence entre les collectivités et aucun projet ne peut bénéficier d’un cumul de subvention d’investissement et de fonctionnement.

La convention est révisable au bout de 3 ans et en cas de changement des conditions législatives, réglementaires ou financières de son adoption.

Elle fait l’objet d’un rapport annuel transmis aux collectivités et EPCI concernés par les actions menées. Ce rapport fait l’objet d’un débat.

2)      ANALYSE DES ENJEUX POUR LA DEMOCRATIE LOCALE

Les conventions territoriales d’exercice concerté des compétences : une nouvelle atteinte aux principes de libre administration et de non tutelle d’une collectivité sur une autre.

Le pacte de gouvernance territorial rejeté par les sénateurs en 1ère lecture du projet de loi revient à l’Assemblée Nationale sous la forme de conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence.

La subtilité du projet de loi consiste non pas à fixer les modalités de l’action commune, ce qui serait contraire à la constitution mais à donner  aux collectivités un  mode opératoire afin qu’elles définissent, par elles même et contractuellement, une forme de tutelle librement consentie :

  • En imposant des objectifs de rationalisation des compétences dans les conventions.
  • En érigeant la  délégation de compétences entre les collectivités introduite dans le droit par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 comme mode privilégié de répartition et de gestion des compétences.

La délégation consiste pour la collectivité titulaire d’une compétence à la faire exercer, sous son contrôle, en tout ou partie,  pour une durée limitée, par une autre collectivité. La délégation n’est pas un transfert de compétence qui nécessite une loi. La délégation n’est pas un dessaisissement, la collectivité titulaire de la compétence demeure responsable de la mise en œuvre.

  • En prévoyant des mesures coercitives, sur les plans administratif et financier,  en cas de défaut d’élaboration de signature ou de mise en oeuvre des conventions de la part des collectivités concernées.

L’objectif de clarification des compétences des collectivités compromis :

  • En contractualisant la répartition et l’exercice des compétences,  les conventions territorialisées  favorisent une mise en œuvre différenciée des politiques publiques et du service public sur l’ensemble du territoire national.

Cette différenciation renforce le manque de lisibilité de l’action publique pour le citoyen.

Plus grave, cette organisation mise en place dans le cadre d’une austérité généralisée marquée par une diminution des ressources propres et des dotations de péréquation  ne permettra pas de garantir aux citoyens une réponse égale aux attentes sociales sur l’ensemble du territoire.

Le manque de ressources propres permettant de  faire face aux besoins de la population encourage la privatisation du service public. Les notions de profit, rentabilité, rendement, productivité, performance, du service public priment alors sur la notion d’intérêt général. La  force du principe d’égalité républicaine censé contribuer à la solidarité et à la cohésion sociale s’en trouve considérablement amoindri.

  • La délégation de compétence renforce l’enchevêtrement des compétences entre collectivités et la pratique des financements croisés facteurs d’opacité de mise en œuvre des politiques publiques.

En résumé, Les conventions territoriales d’exercice concerté des compétences, loin de contribuer à la clarification des compétences portent atteinte aux principes fondamentaux de la République, unité, égalité, solidarité.

3)      ANALYSE DES ENJEUX EN MATIERE D’ORGANISATION ET DE CONDITION DE TRAVAIL DES AGENTS DES COLLECTIVITES LOCALES

En rendant obligatoire la création de services unifiés en application de l’article 5111-1-1 du CGCT

(Article introduit dans le droit par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010) les conventions territoriales d’exercice concerté des compétences impactent  les conditions et l’organisation du travail des agents publics.

Le service unifié peut prendre différentes formes :

  • Dans le cadre d’une délégation ou d’un transfert de compétence conclue entre les régions, les départements, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes, les conventions prévoient :

–          Soit la mise à disposition du service et des équipements d’un des cocontractants au profit des autres

–          Soit le regroupement des services et des équipements existants de chaque contractant au sein d’un service unifié relevant d’un seul des co-contractants.

La convention précise après avis des comités techniques compétents les effets sur les personnels concernés.

  • En dehors de toute délégation de compétence les collectivités précitées peuvent également se doter d’un service unifié, (notamment selon la forme juridique du syndicat mixte) pour assurer en commun des services fonctionnels, administratifs ou techniques concourant à l’exercice des compétences.

L’adverbe notamment est préoccupant dans la mesure où il ouvre la possibilité de confier la gestion des services fonctionnels à des personnes privées et induit donc une possibilité de privatisation de la fonction publique.

La création des services unifiés  entraine :

–           la mobilité forcée des agents, la mise à disposition de service n’ouvrant pas la possibilité de choix pour l’agent.

–           l’instabilité des missions et des fonctions dans le temps. Les conventions territoriales d’exercice des compétences ont une durée limitée (6 ans avec une possibilité de révision au bout de 3 ans…). L’organisation et les conditions de travail  sont donc susceptibles d’évoluer au même rythme sans garantie pour l’agent de conserver les mêmes niveaux de missions, fonctions, responsabilités. Le statut garantit le maintien du grade, pas de l’emploi.

–          Les risques liés à l’exercice du travail dans la cadre d’une double autorité hiérarchique et fonctionnelle pour les agents mis à disposition et l’illisibilité des organigrammes. Les agents mis à disposition de service dépendent de leur collectivité d’origine pour tout ce qui relève de la carrière (autorité hiérarchique du PCR ou du PCG) et de la collectivité ou de l’organisme gestionnaire du service unifié dans le cadre de l’exercice de leur fonction (Autorité fonctionnelle).

–           le risque de perte des droits individuellement et collectivement acquis. La mise à disposition de service peut entrainer la perte des droits en matière d’action sociale, de protection sociale et de prévoyance. Les changements de missions, fonctions, responsabilités entrainent des risques de diminution du régime indemnitaire notamment lorsque la collectivité a mis en place la prime de fonction et de résultat (PFR).

–          le risque de licenciement. Les changements organisationnels peuvent entrainer des suppressions d’emplois et la mise en application des articles … de la loi 84-56 du 26 janvier 1984 modifiée par la loi mobilité et parcours professionnels en 2007.

 La  détérioration de l’organisation et des conditions de travail est source d’aggravation des risques psychosociaux, et contribue à amoindrir la qualité du service public rendu aux usagers

4)      LES PROPOSITIONS DE LA FDSP CGT

La FDSP CGT demande la suppression de l’article portant sur la convention d’exercice concerté des compétences. Cependant, si cet article devait être maintenu, la FDSP CGT demande sa modification en portant deux amendements au texte comme suit :

 

 

ARTICLE AMENDÉ N° : Article 4 quinquies nouveau c 3°

ALINÉA :                                              

EXPOSÉ DES MOTIFS

En prévoyant la création de services unifiés en application de l’article 5111-1-1 du CGC (Article introduit dans le droit par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010) les conventions territoriales d’exercice concerté des compétences impactent  les conditions et l’organisation du travail des agents publics.

Le service unifié peut prendre différentes formes :

Dans le cadre d’une délégation ou d’un transfert de compétence conclue entre les régions, les départements,leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes, les conventions prévoient :

–              Soit la mise à disposition du service et des équipements d’un des cocontractants au profit des autres

–              Soit le regroupement des services et des équipements existants de chaque contractant au sein d’un service unifié relevant d’un seul des co-contractants.

La convention précise après avis des comités techniques compétents les effets sur les personnels concernés.

En dehors de toute délégation de compétence les collectivités précitées peuvent également se doter d’un service unifié, « notamment » selon la forme juridique du syndicat mixte, pour assurer en commun des services fonctionnels, administratifs ou techniques concourant à l’exercice des compétences.

Considérant que l’adverbe « notamment » est de nature à ouvrir la possibilité de confier la gestion des services fonctionnels à des personnes privées et induit donc une possibilité de privatisation de la fonction publique,

Il est proposé de modifier la rédaction de l’article l 5111-1-1 du CGCT.

 

RÉDACTION DE L’AMENDEMENT

Au 3° du c de l’article 4 I quinquies nouveau il est ajouté : « A La première phrase du III de l’article L 5111-1-1 du CGCT l’adverbe notamment est supprimé ».

 

ARTICLE AMENDÉ N° : 4 I quinquies nouveau 5°

ALINÉA : 4                                          

 EXPOSÉ DES MOTIFS

L’article I quater nouveau prévoit que la conférence territoriale de l’action publique débat des projets visant à coordonner les interventions des personnes publiques, qui lui sont présentés par les collectivités territoriales ou les EPCI à fiscalité propres dans le cadre du I quinquies.

L’article 4 I quinquiès nouveau prévoit que « les conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence fixent les objectifs de rationalisation et les modalités de l’action commune pour chacune des compétences concernées » par un transfert ou une délégation de compétence, dans ou hors cadre d’un chef de filât.

L’alinéa 3 du 5° de ce même article prévoit que la collectivité territoriale ou l’établissement public auteur du projet de convention territoriale d’exercice concerté de la compétence peut prendre en compte les observations formulées lors des débats de la CTAP pour modifier le projet présenté.

L’alinéa 4 du 5° précise que, à l’issue de cet examen, la convention est transmise au représentant de l’Etat dans la région ainsi qu’aux collectivités territoriales et établissements publics appelés à prendre les mesures nécessaires à sa mise en œuvre.

Or, a aucun moment il n’est prévu de consulter les organes de la fonction publique territoriale (CAP, CT, CHSCT) ni de négocier avec les organisations syndicales représentatives des personnels alors que les objectifs de rationalisation des compétences, les délégations de compétences, la création de services unifiés peut impacter l’organisation et le fonctionnement des services publics et l’organisation et les conditions de travail des fonctionnaires et agents non titulaires des collectivités et établissements publics concernés.

Considérant le II de l’article 8 bis de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires qui stipule que les organisations syndicales de fonctionnaires ont également qualité pour participer, avec les autorités compétentes, à des négociations relatives :

1° Aux conditions et à l’organisation du travail… 

Il est proposé de modifier la rédaction de l’article 4 I quinquies nouveau comme suit :

 

RÉDACTION DE L’AMENDEMENT

Au 4ème alinéa du 5° de l’article 4 I quinquies nouveau il est ajouté les phrases suivantes :

« Préalablement à son approbation par les différentes assemblées délibérantes, la convention donne lieu à une négociation avec les représentants des organisations syndicales de chaque collectivité et établissement public concernés pour tout ce qui relève de l’organisation et des conditions de travail des fonctionnaires et agents non titulaires en relevant.

Les accords passés sont annexés à la convention.

La convention et ses annexes sont soumises pour avis aux comités techniques et aux comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail de chaque collectivité, établissement public ou groupement de collectivité concernés ».