Temps de travail : le rapport qui pourrait fâcher les fonctionnaires

Les 34 propositions du rapport Laurent ont finalement été rendues publiques jeudi 26 mai. Annick Girardin, ministre de la Fonction publique, les a réceptionnées en lieu et place du Premier ministre, Manuel Valls, qui a préféré se désister en plein conflit sur le projet de loi Travail.

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Si le gouvernement souhaitait minimiser les conclusions et préconisations du rapport sur le temps de travail dans la fonction publique, commandé à Philippe Laurent, président (UDI) du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, il ne s’y serait pas pris autrement. Prévu le 26 mai à Matignon, le rendez-vous a été annulé la veille.

« Le Premier ministre a souhaité reporter la remise pour suivre la situation sociale », a fait savoir son cabinet à l’AFP. Un report suivi d’une volte-face mercredi en fin de journée. Le rapport a bien été rendu public jeudi, mais au ministère de la Fonction publique, par la ministre Annick Girardin, et non par Matignon. Alors que le mouvement de grève contre le projet de loi El Khomry se durcit, et que les carburants se font rares, les 34 recommandations de ce rapport qui aurait pu faire du bruit, risquent d’être assourdies.

1,4 % de moins que les salariés

Entretemps, L’Obs a publié un dossier à charge intitulé « les fonctionnaires devront-ils travailler plus ? » accusant le gouvernement de vouloir cacher cette étude d’une ampleur inédite. Elle a mobilisé six inspecteurs généraux et, par souci d’exhaustivité, passé au crible les trois versants de la fonction publique dans un département, le Loiret.

« Loin de moi, et je pense aussi parler pour le Premier ministre, l’idée de vouloir cacher les problèmes sous le tapis », a assuré Annick Girardin jeudi matin, lors de sa rencontre avec la presse. Reconnaissant que les fonctionnaires travaillent en moyenne 1,4 % de moins que les 35 heures , elle a souligné qu’un certain nombre d’entre eux, les infirmières, les policiers, les sapeurs pompiers, faisaient de droit moins de 35 heures en « compensations légitimes » à leurs fonctions.

« Comparer le temps de travail dans le public et le privé n’a pas de sens. Nous sommes sur des missions radicalement différentes », a-t-elle admis tout en reconnaissant des anomalies, à remettre à plat. « Il ne peut y avoir d’autre règle que les 35 heures », a encore assuré la ministre. Et si le temps de travail a été utilisé comme outil managérial, le moment est venu de trouver d’autres outils de gestion des ressources humaines a-t-elle encore déclaré, promettant d’engager des discussions avec les organisations syndicales, mais sans en préciser le calendrier.

34 recommandations

Se gardant d’attiser les polémiques, l’enquête pilotée par Philippe Laurent est documentée et nuancée. Ses conclusions déplorent le manque de données consolidées et actualisées, mais évaluent à 1 578 heures en moyenne pour la fonction publique territoriale la durée annuelle du travail pour la période 2013-2014, soit 29 heures de moins que la durée légale de 1 607 heures – l’équivalent de quatre journées de travail par agent qui pourraient être récupérés par les collectivités, alors que le secteur privé en effectue 116 de plus.

Pour rétablir plus d’équité entre agents et salariés, entre collectivités et entre versants de la fonction publique, il propose de « mettre fin au maintien de régimes dérogatoires à la base légale de 1 607 heures et à l’attribution de jours d’absence dépourvus de base légale ».

Harmoniser les régimes dérogatoires et les autorisations d’absence

Parmi les mesures concrètes, il préconise de distinguer chaque mois les jours de congés des jours de RTT et d’inscrire dans les textes une « obligation annuelle » de 1 607 heures, d’accorder les jours de fractionnement aux seuls fonctionnaires dépourvus de RTT, et de réaliser un guide de « bonnes pratiques ».

L’annualisation déjà en vigueur dans la FPT devrait être développée dans la fonction publique de l’Etat et hospitalière. Les dispositifs d’astreinte devront faire l’objet d’évaluation et de mutualisations. Il s’agit aussi d’harmoniser les régimes dérogatoires pour sujétions particulières et d’en revoir la liste tous les cinq ans.

Quatre cycles de travail

Philippe Laurent recommande également de limiter à quatre les cycles de travail et d’adopter un régime uniforme lors de fusions et regroupements. Le bonus de rémunération des temps partiel à 80 et 90 % est sur la sellette.

Il conviendrait aussi, selon le rapporteur et président du CSFPT, lui même employeur de 400 agents à Sceaux (Hauts de Seine), de rappeler les règles encadrant les heures supplémentaires, de les borner trimestriellement et d’éviter que les agents les génèrent eux-mêmes.

Normer, c’est-à-dire harmoniser les autorisations spéciales d’absence apparaît en outre nécessaire dans la territoriale où aucun texte ne les régit, ce qui donne parfois lieu à des excès de la part de l’autorité territoriale.

Acquis, usages et contraintes du service public

Si le rapport ouvre la boite de Pandore, il n’est pas une charge contre les fonctionnaires. Ce sont les usages parfois antérieurs à la loi sur les 35 heures, et les organisations du travail, qui sont responsables d’éventuelles largesses. La plupart du temps, ce sont les contraintes du service public qui justifieraient des aménagements du temps de travail plus généreux que ceux prévus par la loi.

« Les fonctionnaires travaillent plus le dimanche ou la nuit que les salariés. Ce ne sont pas des travailleurs comme les autres », a souligné la ministre, reprenant les chiffres cités dans le rapport : 36,7 % de l’ensemble des fonctionnaires travaillent le dimanche, 64 % dans la fonction publique hospitalière pour 26 % des salariés du secteur privé. Et 17,5 % travaillent la nuit (32,3 % dans la FPH) au lieu de 15 % dans le secteur privé.

« Prendre des mesures d’équité est un objectif très largement partagé », a insisté Philippe Laurent en évoquant la nécessité de faire évoluer la fonction publique dans un contexte qui a beaucoup changé.

Des contreparties à négocier, selon les syndicats

En réaction, les organisations syndicales – notamment territoriales – n’entendent pas laisser remettre en cause les acquis parfois âprement négociés dans le cadre du principe de libre administration des collectivités locales. Se disant ouverte à la négociation, la fédération Interco CFDT a immédiatement rappelé, le 26 mai dans un communiqué que, pour la fonction publique territoriale, « les durées du temps de travail ont été négociées, parfois dès les années 1980, pour partager le travail et donc créer des emplois, élargir les plages d’ouverture des services, samedis compris ».

Il n’y a donc pas de dérogation aux 1 607 heures légales, mais « des accords signés, souvent après d’intenses consultations des personnels et négociations avec les organisations syndicales ». Revenir sur ces accords ne peut se faire, selon la CFDT, sans rouvrir des négociations larges et signer de nouveaux protocoles d’accord. « La CFDT s’opposera à tout passage en force et des contreparties devront être trouvées, par exemple en termes de droits à formation comme le suggère le rapport, reconnaissance de temps de réunions d’équipes et d’expression des agents, mais aussi meilleures indemnisations du travail à horaires atypiques », suggèrent les auteures du communiqué, qui préfèrent orienter la réflexion sur les 200 000 agents à temps non complet (temps partiel subi) qui devraient pouvoir travailler davantage.

Les rémunérations dans la balance

Le secrétaire général de l’Unsa Fonction publique, Luc Farré, a lui aussi réagi sans délais : « Des situations dérogatoires existent marginalement. Elles ne sauraient remettre en cause le travail et l’implication de la grande majorité des agents publics », estime Luc Farré qui conditionne lui aussi une remise en question des dérogations aux 1 607 heures annuelles à « une complète reconsidération des rémunérations des agents » et à des heures supplémentaires « dans des proportions sans commune mesure avec les pratiques actuelles ».

Affirmant que les agents publics sont très investis dans leur travail, le secrétaire général de l’Unsa Fonction publique observe que « certaines difficultés de management, pointées dans le rapport Laurent, ne diminuent aucunement les qualités de nos services publics assurées par des agents pleinement responsables au service de l’intérêt général ».

Un risque à rompre les équilibres

Pour la FSU, si des habitudes ont été prises, à bon ou à mauvais escient, et des autorisations spéciales d’absences (ASA) octroyées largement, c’est en vertu du principe de libre administration des collectivités et de sujétions particulières. Des agents ont ainsi pu accepter des contraintes, avec en contrepartie des ASA.

« Remettre en cause ces situations risque de toucher à des équilibres fondamentaux. Or nous ne souhaitons pas que la question du temps de travail soit instrumentalisée au regard des conflits en cours », commente Didier Bourgoin, secrétaire général du Snuclias/ FSU qui se dit prêt à participer aux discussions qu’ouvrirait le ministère de la Fonction publique, mais sur la base du travail réel et, là encore, avec des compensations financières en cas de remise en cause des acquis.

La CGT en campagne pour les 32 heures

Dans le débat qui s’ouvre, la CGT se dit elle aussi ouverte à la transparence voulue par la ministre. « Tout ce qui peut tordre le cou à l’idée que les fonctionnaires sont des feignants et des planqués nous va. Le rapport Laurent et la Dares disent que les fonctionnaires travaillent autant que les salariés du privé. S’il y a une différence, elle s’explique par la continuité du service public, les horaires atypiques, tôt le matin ou la nuit ou le dimanche, ou encore les heures supplémentaires qui ne sont plus payées avec la baisse des dotations », insiste Christophe Couderc, secrétaire général de la Fédération CGT des services publics qui estime que l’harmonisation des ASA doit se faire par le haut.

« Nous considérons que les acquis, souvent gagnés par la lutte, sont un moyen de compenser la faiblesse des salaires », revendique le secrétaire général qui souhaite revoir l’organisation du travail des collectivités mais pour parvenir à 32 heures de travail hebdomadaires, alors que sa confédération lance une campagne sur ce thème, pour sortir du chômage de masse.

Le président du CSFPT veut apaiser les débats

« Ce texte est issu d’un travail collectif mené dans une logique de transparence et de dialogue social qui établit au-delà de toute polémique un état des lieux du temps de travail dans la fonction publique », a rappelé Philippe Laurent dans un communiqué publié après la présentation de cette étude.

« Ce rapport n’est donc ni à charge, ni à décharge, il s’inscrit au contraire dans une approche objective et sérieuse, afin d’apaiser les débats », a tenu à rajouter le président du CSFPT, pour couper court aux interprétations réductrices.